Концепція адмінреформи: які поради уряд отримав від Ради Європи?

Про те, що Україна потребує адміністративно-територіальної реформи, в Україні говорив, мабуть, кожен уряд за останнє десятиріччя, але трохи далі за розмови це заходило лише одного разу – власне, десять років тому.

Тоді спроби віце-прем’єра Романа Безсмертного перекроїти межі районів та громад закінчилися відвертим провалом – після протестів у "піддослідному" Макарівському районі будь-які дії в цій сфері опинилися під знаком табу для політиків.

І хоча в Україні часто наводять приклад успішних змін в цій сфері в Польщі (писала про це і "Європейська правда"), нинішній уряд так само воліє не надто часто згадувати термін "адміністративно-територіальна реформа".

Але це не означає, що ідею непопулярної реформи поховали. Їй просто змінили назву.

В четвер, 5 березня, в Мінрегіонбуді відбулося обговорення шляхів "Муніципальної консолідації в Україні". "Ми обрали цей нейтральний термін, щоби відійти від згадки про адміністративно-територіальну реформу", - пояснив "Європейській правді" один з організаторів заходу.

На прохання уряду Радою Європи вже підготовлено рекомендації про шляхи проведення реформи. "Європейська правда" має копію даного документа.

І хоча офіційний урядовий план реформи ще потрібно підготувати, певні обриси майбутніх змін можна уявити вже зараз.

Адже, попри "історичну непопулярність" адмінреформи, її потреба не викликає жодних сумнівів у експертної спільноти.

"Простий приклад – у найменшій громаді проживає менше ніж 80 людей - здається, 74, а працює вона за тими ж правилами, що і багатотисячна. Вони мають обрати 10 депутатів - кожного сьомого; мають призначити трьох членів виконкому, платити їм зарплатню. Ясно, що у них просто не буде лишатися ані грошей, ані спроможності, щоби надавати послуги", - пояснив Андрій Гук, керівник програми Ради Європи "Посилення спромжності органів місцевого самоврядування"

Загалом в Україні нині, за данними уряду, майже 30 тис. населених пунктів. Чимало сіл вже зараз об’єднані в спільні громади (з єдиною місцевою радою), тож кількість територіальних громад менша – близько 12 тис.

Між тим у 1129 громадах живе менш як 500 осіб. У більшості з них не утворено виконавчі органи, відсутні бюджетні установи, комунальні підприємства. Тобто громада існує лише на папері.

...Та адмінреформа має бути комплексною, вона зачепить не лише малі села, але й міста та інші рівні самоврядування.

"Європейська правда" пропонує читачам ознайомитися з ключовими тезами "фахового огляду" майбутньої реформи, підготовленого за сприяння РЄ, або завантажити повний документ, що був представлений в Мінрегіонбуді.

До підготовки огляду долучалися як представники інших європейських країни, так і посадовці місцевого самоврядування, які оцінювали різні можливі складові майбутньої реформи.

Які етапи відбуваються нині?

Теза перша – адмінреформу вже запущено. Звичайно ж, під іншою назвою.

У "жартівливу дату" 1 квітня 2014 року Кабмін схвалив цілком серйозний документ, рамковуКонцепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Основне завдання реформи – зміна розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади.

Також в рамках реформи мають розпочатися принципово нові для України процесиспівробітництва громад та добровільного об’єднання територіальних громад (перший закон прийнято у 2014 році, другий – в лютому 2015 року).

Терміни та процеси – нові для України, але вже відпрацьовані в низці інших європейських країн.

"Режим співробітництва означає, що всі органи влади кожної громади лишаються незмінними, але вони співпрацюють, щоби забезпечити ті соціальні послуги, на які поодинці не вистачало грошей. Наприклад кілька муніципалітетів "скидуються" грошима і забезпечують роботу басейну. Або ж забезпечують транспортні послуги", - пояснив Андрій Гук.

Режим "об'єднання" громад означає, що органи місцевого самоврядування декількох населених пунктів об'єднуються в один. Депутати та персонал органів самоврядування при цьому втрачають работу, але з'являється можливість надавати послуги за рахунок економії коштів.

Досвід країн-членів РЄ, що вже проводили адмінреформу, став базою для значної частини рекомендацій з боку Ради Європи. Тут і далі курсивом надається розлоге цитування положень документу.

• При підготовці звіту було враховано складну ситуацію, в якій перебувають органи місцевого самоврядування, та обмежене вікно можливостей в Україні.

  Фахівці-учасники огляду вважають, що необхідно вжити швидких кроків для досягнення значного рівня муніципального об’єднання. Співробітництво може доповнювати об’єднання (якщо його рівень все ще вважатиметься недостатнім) або замінювати його (якщо об’єднання з тих чи інших підстав зазнає невдачі).

• Якщо уряд України серйозно налаштований на вирішення проблеми надмірної муніципальної фрагментації,  більшість зусиль першого етапу мають бути спрямовані на об’єднання (близько двох років), а другого етапу – на співробітництво.

Європейська допомога у проведенні реформи не обмежиться лише консультуванням, запевняє огляд від Ради Європи.

Без фінансової підтримки західних донорів ця діяльність була би серйозно ускладненою.

"Вірогідно, для підтримки у досягненні таких значних змін надаватиметься європейська та міжнародна допомога", - зазначено у огляді РЄ.

Автори документу визнають, що головна перепона на шляху до реформи не змінилася з 2005 року. Це – недостатнє розуміння реформи, і, відповідно, спротив на місцях. 

Тому – попри те, що назва ухваленого закону каже виключно про "добровільне об’єднання" – експерти Ради Європи рекомендують включити до процесу також "напівдобровільні та обов’язкові форми" об’єднання громад, або ж "поєднання усіх типів на різних етапах реформи".

• Існує протидія щодо деяких аспектів реформи... Як правило, протидія спостерігається через відсутність усвідомлення переваг, а також через острах перед незрозумілими або невідомими пропозиціями.

• Протидія є сильнішою на місцевому рівні. Хоча посилення підтримки на місцевому рівні, як правило, має другорядне значення, його необхідно включити до першочергових пріоритетів, оскільки це дозволило б легітимізувати впровадження реформи.

  Розуміння деталей та необхідності реалізації реформи в дійсності є більш важливим питанням, аніж питання прийняття законів...

• На регіональному (обласному) рівні протидії менше, а розуміння більше... Тому уряд може покласти на обласний (або районний) рівень відповідальність щодо об’єднання та забезпечення участі кожної громади, щоб жодна з них не залишилася осторонь пропозицій стосовно об’єднання або реформи.

Цікаво, що, за даними дослідження, на обласному рівні протидія адмінреформі – менша, а розуміння – більше. Тому експерти РЄ пропонують уряду покласти на обласний (або районний) рівень відповідальність щодо об’єднання громад та їх долученості до підготовки реформи.

Стимули та заохочення

Окреме питання – стимули для тих громад, які зважаться на об’єднання за власним бажанням.

Пакет реформи має в обов’язковому порядку визначати таку систему стимулів, наполягають експерти Ради Європи.

Більше того, запропоновано "визначати систему... антистимулів для органів влади у випадку відсутності успішного впровадження (реформи)".

• У Великої Британії нещодавні реформи в сфері місцевого самоврядування були спрямовані на раціоналізацію послуг, підвищення ефективності та економію від масштабу у наданні публічних послуг на місцевому рівні. Закон про місцеві інтереси (Localism Act) 2011 року запровадив обов’язкове співробітництво, в рамках якого органи місцевого самоврядування зобов’язані співпрацювати у питаннях планування в сферах, що представляють загальні інтереси.

• За реалізацію проектів співробітництва органи місцевого самоврядування отримують заохочення, які не доступні тим, що не співпрацюють. Рекомендується розглянути можливість застосування заохочень для сприяння міжмуніципальному співробітництву в Україні.

Оскільки на процес добровільного об’єднання необхідний час, а реформа місцевого самоврядування в Україні є терміновою, в Раді Європи пропонують українській владі застосувати підхід, який працює в Латвії або Фінляндії: спершу максимально заохотити добровільне об’єднання, а потім просувати недобровільні територіальні та функціональні реформи.  

"Всі успішні випадки муніципального об’єднання в країнах Європи були впроваджені за умови, коли уряд не покладався виключно на добровільні схеми", - зазначається в документі.

Незважаючи на підтримку реформи багатьма учасниками, є певна занепокоєність щодо її вартості та майбутньої відповідальності, підкреслюють в Раді Європи. Фінансова доступність є питанням дискусій під час схожої реформи, що наразі відбувається в Норвегії, а питання економічних заохочень є основним з них.

Тож ця проблема аж ніяк не є суто українською.

"Кадры решают всё"

Для успішної реалізації реформи необхідно вирішити питання кадрового забезпечення, наголошують експерти РЄ.

Законодавством досі не визначено, чи будуть службовці органів місцевого самоврядування переведені на службу до нових органів влади, які будуть створені за підсумками реформи.

Це створює небезпеку бойкотування реформи з боку апарату місцевих органів влади, яких непокоїтиме, чи зберігатимуться їхні робочі місця.

• Слід розглянути питання переведення кадрів до нових структур.

  Якщо цього не зробити, це може призвести до появи невдоволених службовців із низьким моральним духом. Якщо не забезпечити переведення наявних службовців у нові структури, є велика вірогідність втратити кваліфіковані кадрові ресурси.

• Європейський досвід має вдалі приклади такого захисту держслужбовців.

  У Британії є закон, що передбачає автоматичне переведення кадрів під час об’єднань як у державному, так і приватному секторах. Це законодавство відоме як "Положення про передачу підприємств (Захист робітників)" (TUPE)

  Положення TUPE застосовуються до будь-яких організацій та захищають права робітників, коли організація або служба, на яку вони працюють, переходить до іншого власника (роботодавця).

Примусовість, але – з роз’ясненням

Попри те, що в огляді РЄ кількаразово підкреслювалася обов’язковість примусового компонента реформу, ще частіше у документі згадується про потребу держави пояснювати свої дії та аргументувати вигідність адмінреформи і для її учасників, і для пересічних громадян, які, безумовно, відчують наслідки адміністративно-територіальних змін.

"В рамках реформи необхідно організувати навчальні програми для політиків всіх рівнів та депутатів місцевих рад... Місцеві політики будуть стурбовані можливою втратою ними влади та статусу у своїх громадах.

Їхня роль, додаткова влада та вплив, які вони матимуть, повинні бути чітко визначені як у законодавстві, так і в рамках супроводжуючої його впровадження навчальної програми", - йдеться в  документі.

"Комунікаційна програма має, з одного боку, підкреслювати всі позитивні риси та переваги реформи, а з іншого, приділяти увагу усуненню страхів та необґрунтованих міфів серед місцевого населення",  - додають експерти.

На думку авторів огляду, людям байдуже, який саме орган буде відповідальним за надання їм адміністративних та соціальних послуг – від освіти до комунального обслуговування. Врешті-решт, найважливіше, аби якість та доступність цих послуг підвищилися.

Інформування щодо завдань має надаватися орієнтованою на населення мовою і містити в собі наступні ключові меседжі:

•            якісні та уніфіковані послуги для жителів;

•            всебічний та координований розвиток громад;

•            стале та фінансово спроможне самоврядування;

•            посилення місцевої демократії.

* * * * *

І, нарешті, звіт ще раз підкреслює важливість міжнародної допомоги.

В Раді Європі впевнені, що донори будуть готові підтримати складну, іноді недешеву (та, нема чого приховувати, болючу) адміністративно-територіальну реформу в Україні.

"Наприклад, Молдова вже отримала користь від низки проектів розвитку, що реалізовувалися за підтримки донорської спільноти в найширшому спектрі напрямів: від освіти до сільського господарства, від охорони здоров’я до захисту довкілля, від захисту прав людини до гендерної рівності, тощо.

Уряд може залучати донорів для надання допомоги у визначенні рівня досягнутого прогресу в усіх сферах та для успішності комунікації з тим, аби підсилити обґрунтованість децентралізації", - йдеться у звіті.