Минулого тижня виповнився рік від того моменту, коли ми розпочали реформу децентралізації.
17 червня 2014 року Верховна Рада України прийняла перший з пакету "децентралізаційних законів" – Закон України "Про співробітництво територіальних громад". А сьогодні ми підходимо до критичної точки.
Саме зараз вирішується – чи відбудеться реформа чи ми знову відкотимось назад. Від цього в значній мірі залежить успіх усієї програми реформ, які необхідні Україні. Тому я вирішив написати про те, чому ця реформа потрібна, а також підсумувати, що вже зроблено і що маємо ще зробити.
Що ж таке децентралізація? Вона передбачає створення фінансово незалежних громад, які зможуть самостійно і на належному рівні утримувати дитячі садки і школи, амбулаторії, будинки культури і клуби, дороги, інфраструктуру.
Простіше кажучи, децентралізація – це реальний шлях до підвищення якості повсякденного життя мешканців кожного села, селища чи міста.
Децентралізація чи федералізація?
Без децентралізації, без ефективного місцевого самоврядування, ми ще надовго залишимось з дітьми, яким існуюча система не в змозі надати якісну та сучасну освіту, недолікованими хворими, розбитими дорогами, занедбаними селами, залишимось з усім тим ворохом проблем, які сьогодні маємо.
Це – аксіома для кожного пересічного європейця. "Я б хотів, щоб ви зрозуміли, що створення місцевого самоврядування – це один з елементів побудови західної цивілізації", – говорить один з польських реформаторів Єжи Стемпень. Також від підкреслює, що розвиток самоврядування був би ударом по Росії.
Чому ми обираємо шлях децентралізації?
Тому що європейський і світовий досвід свідчить, що місцеві проблеми можуть ефективно вирішуватись тільки на місцевому рівні. Держава ніколи не дійде до проблем кожного села чи міста, кожної вулиці чи двору.
Чому пан Стемпень каже, що це неприйнятно для Росії?
Бо сильне місцеве самоврядування несумісне з будь-яким тоталітарним режимом. Сильне місцеве самоврядування базується на розвинутому громадянському суспільстві і демократії. В умовах децентралізації неможлива узурпація влади.
А в нашому випадку децентралізація – це фактично деузурпація. Ми можемо до безконечності вибирати нову владу. Але будемо і знову і знову розчаровуватись у ній, допоки не змінимо систему.
Той шлях, який ми обираємо, передбачає передачу повноважень вирішувати місцеві проблеми на низовий, базовий рівень, рівень громад. Також він передбачає забезпечення їх власними фінансовими ресурсами, які зроблять їх спроможними ці проблеми вирішувати.
А те, що нам намагаються нав’язати наші російські "друзі" – це зовсім інше. Це – шлях не вперед, а назад. Це шлях перетворення областей в "удільні князівства".
Всі постсоціалістичні країни центрально-східної Європи пройшли шлях децентралізації. І усі вони від цього отримали величезний поштовх для свого розвитку.
Приклад цих країн розвіює один із найбільших міфів, що децентралізація – це шлях до сепаратизму.
І в Латвії, і в Естонії, і навіть в Литві є території переважно російськомовні. Але децентралізація повноважень ні в якому разі не призводить до сепаратистських настроїв.
"Голова сільради (ради гміни) не має над собою начальника. Ніхто не може йому сказати, що він має робити. Навіть прем’єр-міністр. І це ключова річ", – каже автор польської реформи децентралізації Єжи Регульський.
Але будь-який орган місцевого самоврядування може діяти тільки в рамках закону і Конституції. Віддаючи в ході децентралізації повноваження, держава забезпечує одночасно ефективний контроль і зупиняє ті рішення, де місцеві органи влади виходять за межі своїх повноважень.
Спроможні громади
Повноваження, фінансові ресурси і контроль – три кити, на яких базується ефективна модель місцевого самоврядування.
І саме на цих трьох напрямках зосереджені сьогодні наші зусилля.
Громади мають бути спроможні взяти на себе широкі повноваження у вирішенні місцевих проблем. Отримавши відповідні економічні інструменти (перш за все податки і збори), вони мають заробити для себе необхідні ресурси.
Сьогодні більшість наших сіл – дотаційні, вони не можуть заробити навіть на утримання сільради. А це, в свою чергу, позбавляє сільську владу будь-яких стимулів для розвитку.
І справді – при нинішній системі управління, обраний голова села може нічого не робити взагалі, але він і ще декілька працівників сільради будуть отримувати зарплатню з держбюджету.
Нинішня система управління на селі склалася ще в 20-30 роках минулого століття. За цей час кардинально змінилася і економічна, і демографічна ситуація в країні.
Села, в яких жило 5-6 тисяч людей і в яких люди у віці 20-50 років складали до 70% населення, не лише зменшилися, але й постаріли. Та сама ситуація і в містечках.
Тому заради збереження українського села ми створили механізм добровільного об’єднання громад, яке дасть стимул для розвитку цих територій.
Звичайно, можна залишити все як є і продовжити вічну пісню про те, що село гине. А можна почати реформу управління цими територіями і досягнути успіху.
Сьогодні цей процес стартував. Уже дев’ять областей – Дніпропетровська, Житомирська, Хмельницька, Херсонська. Миколаївська, Полтавська, Харківська, Чернігівська і Рівненська – прийняли перспективні плани формування спроможних громад на сесіях облрад, а ще дві – Луганська і Донецька затвердили плани рішенням військово-цивільних адміністрацій.
Хочу наголосити на слові "перспективні". Плани, про які йде мова, не зобов’язують громади до об’єднання, вони визначають лише його можливі рамки. Принципово важливо, щоб в процесі об’єднання не виникли "мертві зони", коли слабкі громади залишаться нікому не потрібними.
Саме тому в Законі України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" передбачено наявність такого плану на обласному рівні як необхідна умова.
А далі йти по шляху об’єднання чи вичікувати – справа самих громад.
Закон про співробітництво територіальних громад, з якого ми починали, передбачає і те, що громади можуть розпочати зі спільних проектів, а далі вже приймати рішення. А для тих громад, які готові уже сьогодні до перетворень, закладені стимули.
Це доступ до тих повноважень і ресурсів, які уже сьогодні отримують міста, у яких повноцінна система місцевого самоврядування була сформована ще раніше.
Економічні стимули
Парламент прийняв зміни до Податкового та Бюджетного кодексів, які уже розширили фінансові можливості місцевого самоврядування, а в майбутньому дозволяють зробити економічно самодостатніми та спроможними і нові об’єднані громади.
Об’єднані громади отримають весь спектр повноважень та фінансових ресурсів, що їх наразі уже мають міста обласного значення, зокрема зарахування 60% ПДФО на власні повноваження, прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом (зараз прямі відносини мають лише області, райони, міста обласного значення –УП ), державні субвенції.
Логіка цих змін полягає в тому, що податки, які передаються на місця, дозволяють збільшити місцеві бюджети, а громади уже матимуть право питати у свого керівництва, як ті розпоряджаються додатковими ресурсами.
Але справа не тільки в цьому. Якщо громада левову частину податків, які створюються на її території, залишає в себе, а не відсилає у Київ, у неї з’являється стимул заробляти більше.
Так громади стають активними учасниками економічного життя. І я не можу уявити собі, як без залучення місцевої ініціативи можна досягти економічного зростання у країні.
Уже зараз можна підвести певні проміжкові підсумки. Цього року всі обласні центри та міста обласного значення змогли збільшити свої бюджети.
Моя рідна Вінниця – на 300 млн грн. Львів – майже на 800 млн.
Тут варто згадати ще про один економічний стимул, який теж передбачений у бюджеті на 2015 рік.
Ми вперше наповнили Державний фонд регіонального розвитку, передбачивши у ньому 3 млрд гривень.
Віднині ці кошти розподіляються між областями по формулі, а не "в ручному режимі": "Тому дам, бо він свій і лояльний, а тому – ні, бо він нічого не заніс".
Саме так діяла більшість державних програм. Фонд працює по-іншому. В межах своєї квоти області подають на державне фінансування проекти стратегічного значення, які реалізуються знову ж таки на території громад.
Повноваження
Ми також розпочали передачу органам місцевого самоврядування повноважень, які по праву їм належать.
Знаковим було прийняття закону про архітектурно-будівельний контроль. У це важко повірити, але за часів Януковича була побудована корупційна вертикаль, яка фактично позбавляла місцеві органи будь-якого впливу на те, що будується у громаді.
Я уже колись наводив приклад, коли у місті Вінниці, де я на той час був міським головою, у самому центрі міста серед малоповерхової забудови розпочалось будівництво одноквартирного дев’ятиповерхового (!) житлового будинку загальною площею майже... 6000 квадратних метрів. З усіма необхідними документами.
Хоча пройшло уже біля двох років, історія ще не завершена – міська рада продовжує оскарження через суд... Кожен міський голова міг би навести чимало таких історій з зовсім недалекого минулого.
Тепер на місця передаються максимальні повноваження, але контроль залишається за центром.
Така ж логіка стосунків центр-регіон буде закладена і в сфері управління землею.
Відійде в минуле поняття земель за межами населених пунктів, розпоряджатись якими одноосібно мали право державні чиновники. Відповідний законопроект уже готується, а проект закону про децентралізацію в сфері надання адміністративних послуг уже зареєстрований.
Слід зупинитися на праві громади утворювати муніципальну варту.
Зараз дехто говорить, що це перший крок до створення регіональних воєнізованих угрупувань. Це також міф.
Муніципальна варта – це структура, яка має слідкувати за питаннями благоустрою, незаконних звалищ, парковок.
Вона ні в якому разі не може займатися кримінальними справами – це виключна компетенція міліції (поліції за новим законопроектом –УП ). Сподіваюсь, що це рішення, якого чекають органи місцевого самоврядування, буде прийняте у найближчі тижні, а може навіть і дні.
Далі на черзі – чітке розмежування повноважень у сфері освіти, охорони здоров’я, дозвілля, соціально-економічного розвитку, інфраструктури між рівнями місцевого самоврядування.
Цей етап ми зможемо провести уже після того, як буде чітко визначена і закріплена в Конституції нова система місцевого самоврядування.
Система управління на місцях
Зараз існує дуже багато міфів про те, як зміниться адміністративно територіальний устрій країни.
Перш за все, хочу всіх заспокоїти – ми не збираємося змінювати кількість і межі областей та районів.
Основною територіальною одиницею стає громада. Громада має голову та виконком, який виконує всі функції з управління громадою.
Села, які ввійшли до об’єднаної громади обирають старост, які входять до виконкому об’єднаної громади і виконують ті ж функції, які були в сільраді.
Тобто за простою довідкою не потрібно їхати в новий центр громади – усе на місці вам зробить староста.
Наступний рівень – це район і область. І там і там будуть обрані рай- та облради, які мають створити виконкоми замість рай- та обладміністрацій. Тобто обрані місцевими жителями люди будуть керувати областями.
При цьому центральна влада матиме своїх представників, які зможуть ветувати будь-які незаконні рішення місцевої влади. І якщо комусь, не приведи господи, прийде в голову гратись у сепаратизм, то такі рішення будуть негайно зупинені. Як і будь-які рішення корупційного характеру.
Саме ці речі мають бути закріплені в Конституції. Ми можемо до безконечності дискутувати про терміни і деталі, але є усього чотири ключові моменти, які необхідно чітко зафіксувати:
- статус громади як базової одиниці місцевого самоврядування;
- принципи субсидіарності, повсюдності, фінансової самодостатності місцевого самоврядування, які ми уже почали втілювати через закони, з тим, що ні у кого не було можливості відкотити назад;
- трирівневу модель місцевого самоврядування;
- систему забезпечення контролю з боку держави та громади.
Після того як це буде зроблено, точка неповернення буде пройдена.
А уже на основі Конституції ми зможемо прийняти нову редакцію закону про місцеве самоврядування, низку інших законів, щоб завершити побудову нової моделі ефективного врядування.
Я прекрасно усвідомлюю, що під час всіх цих перетворень, ми стикатимемося і з "перегибами на местах", і з опором.
Ще один польський реформатор Лєшек Бальцерович сказав: "За реформи треба боротись. У кожної реформи є опоненти. Якщо немає незадоволених, то немає й реформ".
Будь-які спроби розпочати процес децентралізації в Україні завжди впирались не тільки в небажання чиновників втрачати важелі управління. Так завжди було, є і буде. Усюди.
Але наші противники децентралізації завжди спекулювали на міфах, які мають глибокі корені у нашій свідомості. На міфах, подібних тим, які згадувались вище. На жаль, ми діти радянських і пострадянських часів і часто продовжуємо мислити стереотипами того часу…
Відбувається це і зараз. Ми уже достатньо далеко зайшли в реформу і це викликає у деяких політиків неабиякий острах. Острах втратити ручне управління. Вони бояться самі – тому лякають людей.
Але на найвищому рівні – президент, Верховна Рада, Кабмін сьогодні єдині щодо необхідності децентралізації. Це хороша передумова для успіху.
І я хочу, щоб усі ми зрозуміли, що без цих змін ми не зможемо рухатися далі.
Без цих змін не буде розвитку ні в селах, ні в містах. А отже ми не зможемо забезпечити належну якість життя нашим громадянам.
Нині діюча модель роботи муніципалітетів вичерпала себе. Без впровадження повноцінного місцевого самоврядування європейської зразку нам не побудувати європейської України.
Без децентралізації ми в Європу не попадемо!
